1. L’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano (d’ora in poi, semplicemente Ente Parco) è stato istituito con d.P.R. 22.7.1996, in attuazione di quanto previsto nella legge n. 394/1991.

Questa legge detta principi fondamentali per l’istituzione e la gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e di promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del paese. Nei territori considerati, come appunto l’Arcipelago Toscano, è previsto uno speciale regime di tutela e di gestione, opportunamente disciplinato all’art. 1 e segg..

L’isola di Capraia e le zone marine limitrofe sono ovviamente ricomprese nella delimitazione definitiva del Parco nazionale, come risulta dall’art. 1, c. 5 e relativa cartografia di cui al d.P.R. citato.

Al decreto istitutivo dell’Ente Parco sono allegate (cfr. allegato A del d.P.R. 22.7.1996) le misure di salvaguardia che meglio specificano le funzioni di conservazione e tutela dell’ambiente, della flora e della fauna; tanto nelle zone terrestri che in quelle marine.

In particolare, l’art. 1 dell’allegato sulle misure di salvaguardia individua le “zone di rilevante valore naturalistico con limitato o inesistente grado di antropizzazione”, sottoposte a speciale tutela rispetto a quella ordinaria prevista per le aree di applicazione della legge n. 394/1991.

Tra dette aree a disciplina di tutela “rinforzata” vi è anche l’isola di Capraia con le limitrofe zone marine, secondo quanto previsto nel richiamato art. 1 e nella connessa cartografia.

Per il disposto dell’art. 1, comma 6, del d.P.R. 22.7.1996, le misure di salvaguardia si applicano sino all’approvazione – ad oggi non ancora avvenuta - del piano del Parco, di cui all’art. 12 della legge n. 394/1991. Sono eccezionalmente escluse dall’applicazione delle norme di salvaguardia “le utilizzazioni del territorio per esigenze di carattere militare e quelle attività legate alla funzionalità del servizio fari e del segnalamento marino”. Trattandosi di eccezioni alla regola, tali circostanze sono di stretta interpretazione.

2. L’Ente Parco è in regime giuridico di commissariamento; infatti, con decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio n. 714 del 19.9.2002, sono state affidate al Dr. Ruggero Barbetti le funzioni di Commissario Straordinario all’Ente Parco, in attesa del compimento delle procedure di legge per la nomina del Presidente.

Secondo detto decreto ministeriale, il Commissario Straordinario adotta tutti gli atti di ordinaria e straordinaria amministrazione necessari al regolare svolgimento dell’attività dell’Ente Parco.

3. Il Commissario straordinario, con propria delibera n. 87 del 5 maggio 2003, ha inteso regolamentare le attività subacquee nelle acque ricomprese nel perimetro del Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano all’Isola di Capraia.

In effetti, a seguito di varie segnalazioni da parte del Comune di Capraia Isola, di associazioni ambientaliste ed anche di semplici cittadini, si era constatato un incremento indiscriminato delle attività subacquee nelle zone di mare circostanti l’Isola, con grave nocumento per l’ecosistema e per la fauna ittica in particolare.

Stimolato da tali denunce e verificate le risultanze dell’istruttoria da parte dei propri uffici, il Commissario con la suddetta delibera ha dato atto (cfr. alinea n. 6 della premessa-motivazione) che “in questi ultimi anni si è registrato un notevole incremento dell’attività subacquea intorno all’Isola di Capraia tale da creare non pochi problemi al delicato equilibrio degli habitat e delle strutture geomorfologiche marine oltre che provocare danni e disagio alle attività locali”.

Ancora, all’alinea n. 7 della medesima premessa-motivazione, la delibera riconosce che “un uso non regolamentato della fruizione delle aree a mare possa recare gravi danni all’ecosistema marino nonché danneggiare o impedire il regolare svolgimento delle attività economiche isolane legate al mare quali la pesca, già oggetto di regolamentazione, i diving e/o la semplice attività di snorkeling e sea watching”.

Da queste premesse il Commissario conclude per una disciplina “ai fini della salvaguardia dell’ambiente marino” delle attività subacquee nelle zone a mare del Parco intorno all’Isola di Capraia. Detta disciplina è incentrata su un’attività di accompagnamento e controllo da parte di soggetti autorizzati dall’Ente Parco e su una serie di divieti, secondo i principi generali della legge n. 394/1991.

La delibera commissariale n. 87/2003, ora esaminata, è stata poi modificata ed integrata con la successiva delibera commissariale n. 121 del 23.5.2003, limitatamente all’ampliamento dei soggetti che possono effettuare l’attività di accompagnamento subacqueo; ferma ogni altra disposizione.

4. Improvvisamente, senza essere preceduta da alcuna consultazione o informazione con il Comune di Capraia Isola, è giunta notizia di un’ulteriore deliberazione commissariale – la n. 163 del 20.6.2003, atto impugnato – avente ad oggetto “Revoca delibere nn. 87 del 5.5.2003 e 121 del 23.5.2003. Provvedimenti conseguenti”.

Nella premessa della delibera n. 163, di revoca delle precedenti, si dà atto che la precedente regolamentazione si era “resa necessaria per una forma di difesa delle aree a mare, in ottemperanza dell’art. 1 delle Misure di salvaguardia di cui al d.P.R. 22.7.1996 e secondo i principi generali informatori della legge n. 394/1991”. Ma, allo stesso tempo, per tentare di giustificare il radicale voltafaccia amministrativo, si sostiene che è opportuno “anche in considerazione che per il corrente anno già da tempo gli operatori del settore risultano avere assunto impegni per l’espletamento della loro attività nella zona interessata, di procedere alla revoca delle delibere citate, in attesa che la materia possa essere più opportunamente e complessivamente regolamentata all’interno degli strumenti programmatici del Parco, anche con il contributo di tutti i soggetti interessati alle attività subacquee”.

Da qui la revoca delle deliberazioni commissariali nn. 87 e 121 del 2003 ed una serie di innovazioni minori, che esulano dalla presente controversia (come la disciplina dei soggetti autorizzati all’accompagnamento subacqueo).

La delibera impugnata è gravemente dannosa per gli interessi ambientali ed economici dell’Isola di Capraia, oltre che del territorio del Parco in genere, e viene impugnata dal Comune di Capraia Isola, titolare degli interessi locali per la propria comunità ed il proprio territorio, per i seguenti

MOTIVI

I – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI SULLA REVOCA DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI. ECCESSO DI POTERE PER MOTIVAZIONE CONTRADDITTORIA ED INCONGRUA, E PER SVIAMENTO. VIOLAZIONE DELLA LEGGE N. 394/1991 E DEL D.P.R. 22.7.1996

Come è noto e pacifico, la revoca degli atti amministrativi è un provvedimento amministrativo che fa cessare gli effetti di un provvedimento anteriore, certamente valido di per sé, per ragioni di opportunità.

Il potere di autotutela, di cui la revoca è espressione, è sottoposto a precise condizioni e limitazioni da una cospicua giurisprudenza nel tempo formatasi in materia. Qua vale ricordare di detta giurisprudenza che la revoca è consentita solo quando sopravvenga un mutamento della situazione di fatto alla cui stregua si appalesa l’inopportunità della scelta a suo tempo effettuata; ed inoltre quando sussista un interesse pubblico concreto ed attuale all’eliminazione dell’atto, di cui la motivazione deve dare piena contezza.

Tali principi non sono stati rispettati nella fattispecie. Infatti, il Commissario straordinario ha basato le due prime ordinanze sulla necessità di preservare le zone di mare del Parco, ed in particolare quelle limitrofe a Capraia, da un’indiscriminata attività subacquea che produce danni all’ambiente, ma anche all’economia “sostenibile” che sull’ambiente trova fondamento.

Si tratta di una forma di tutela che esprime la missione fondamentale dell’Ente Parco, nel cui perimetro le attività economiche possono essere ammesse solo in quanto “compatibili” (cfr. art. 1, comma 4, della legge n. 394/1991); e che addirittura sono sottoposte ad ulteriori e più gravose forme di salvaguardia con le speciali misure a valere sino all’approvazione del Piano Parco.

Ebbene, dopo che il Commissario ha adottato le delibere nn. 87 e 121 del 2003 proprio per garantire l’ambiente e le attività economiche con esso compatibili, si è letteralmente “rimangiato” la propria scelta senza che fossero mutate le condizioni di pericolo per l’ambiente e il carattere oggettivamente incompatibile con l’ambiente delle attività subacquee non controllate. Infatti, l’unica motivazione per la revoca è data dalla circostanza che “nel corrente anno già da tempo gli operatori del settore risultano avere assunto impegni per l’espletamento della loro attività nella zona interessata”. E’ una motivazione esclusivamente economicistica, che pretermette ogni considerazione ambientalistica ed anche ogni considerazione connessa alle attività economiche compatibili con il Parco, correttamente invece poste a base delle due delibere adesso revocate. Che neanche può trovare motivazione indiretta in un preteso legittimo affidamento degli operatori, i quali non possono certo immaginare di agire in una zona di Parco Nazionale come in un qualsiasi ambito marino generico.

In un sol colpo, la delibera commissariale impugnate riesce dunque a ledere: a) i principi generali sulla revoca, dato che vengono posti a base della revoca interessi del tutto diversi e in conferenti da quelli iniziali; e comunque ad essi secondari; b) i principi sulla motivazione dei provvedimenti amministrativi, dato che la motivazione è comunque contraddittoria ed incongrua; c) la legge n. 394/1991, il d.P.R. 22.7.1996 e il suo allegato relativo alle misure di salvaguardia.

II – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE, PRINCIPIO GENERALE DI DIRITTO COMUNITARIO (ART. 174, C. 2, TCE)

Oltre che alle svariate violazioni di cui al motivo precedente, trattandosi di materia ambiente, la delibera impugnata viola anche il principio di precauzione revocando una delibera che invece ne risultava diretta e necessaria espressione.

E’ appena il caso di ricordare che il principio di precauzione, pur non essendo estraneo al diritto nazionale in riferimento ad una delle manifestazioni dell’eccesso di potere, entra esplicitamente nel nostro ordinamento giuridico quale principio generale di diritto comunitario.

L’art. 174, c. 2, Trattato Comunità europea, il principio di precauzione in materia ambientale è posto quale principio generale con carattere vincolante, sia per le istituzioni e gli organi comunitari, sia per le autorità degli Stati Membri.

Su di esso si è formata cospicua giurisprudenza comunitaria, le cui statuizioni sono, come noto, fonte di diritto vincolante il diritto nazionale. Oltre che ad essere considerata tipica della materia ambientale, la giurisprudenza sta estendendo la portata del principio di precauzione anche ad ambiti diversi, coma la salute umana; e, da ultimo, ne afferma l’applicazione in tutti gli ambiti dell’azione comunitaria (cfr. la più recente sentenza del Tribunale di primo grado, III, 14.11.2002, cause riunite T-332/00 e T-350/00).

Il principio di precauzione è definito dalla sentenza ora citata, riassuntiva di una serie di altre sentenze, anche della Corte di giustizia, quale “principio generale del diritto comunitario che fa obbligo alle autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali interessi sugli interessi economici”.

Non è chi non veda come il principio di precauzione, iniziale ispiratore delle delibere commissariali nn. 87 e 121/2003, sia stato poi calpestato dal Commissario straordinario con la delibera di revoca impugnata. Questa infatti consente di nuovo una indiscriminata attività subacquea, che lo stesso Commissario aveva considerato incompatibile con la protezione del Parco.

ISTANZA CAUTELARE

Quanto al fumus boni juris, valga quanto sopra dedotto.

Quanto al periculum in mora, si sottolinea che col presente gravame, il Comune di Capraia Isola mira a preservare le condizioni di equilibrio dell’ecosistema del Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano, che rischierebbero di essere seriamente compromesse qualora si desse libero corso a quelle attività che lo stesso Commissario straordinario, nelle delibere inopinatamente revocate, aveva riconosciuto siccome capaci di “recare gravi danni all’ecosistema marino nonché danneggiare o impedire il regolare svolgimento delle attività economiche isolane legate al mare”.

“La salvaguardia dell’ambiente marino”, obiettivo prima tutelato e poi negletto dal Commissario postula, anche alla luce del principio di precauzione sopra invocato, l’adozione di misure preventive idonee a scongiurare la compromissione del bene ambientale, non suscettibile di riparazione ex post.

ILL.MO PRESIDENTE DEL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA TOSCANA

istanza cautelare ex art. 21, comma 8, L. n. 1034/1971

Poiché è incipiente la stagione estiva, in cui avranno massima ed incontrollata diffusione le attività incompatibili con la salvaguardia dell’ambiente marino per cui è causa, è necessario che l’Ill.mo Presidente del T.A.R. adito accordi l’invocata tutela cautelare prima di tale termine. E ciò inaudita altera parte in quanto il ristrettissimo lasso di tempo che residua da oggi all’inizio delle suddette attività non consente neppure la dilazione della pronuncia fino alla data della prima camera di consiglio utile.

Per tale motivo si formula istanza, ai sensi dell’art. 21, comma 8, L. n. 1034/1971 come introdotto dall’art. 3, comma 1, L. n. 205/2000, affinché l’Ill.mo Presidente del T.A.R. adito adotti provvisoriamente un decreto inaudita altera parte di sospensione degli effetti della delibera impugnata, affinché sia ripristinata l’efficacia delle delibere revocate nn. 87 del 5.5.2003 e 121 del 23.5.2003, fino alla pubblicazione dell’ordinanza cautelare della Sezione nella Camera di Consiglio in cui sarà decisa la richiesta di sospensione dei provvedimenti impugnati.

P.Q.M.

Voglia:

a) l’Ill.mo Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, con decreto motivato ed inaudita altera parte, sospendere l’efficacia della deliberazione impugnata fino alla pubblicazione dell’ordinanza cautelare della Sezione nella Camera di Consiglio in cui sarà decisa la richiesta di sospensione dei provvedimenti impugnati;

b) l’Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, previa concessione dell’invocata tutela cautelare, annullare i provvedimenti impugnati, nonché ogni ulteriore atto connesso presupposto o consequenziale ancorché incognito.

Con vittoria di spese, diritti ed onorari del giudizio oltre I.V.A. e C.A.P. come per legge.

Ai sensi dell’art. 9 del DPR n. 115 del 30 maggio 2003 si dichiara che il valore della presente controversia è indeterminabile per cui è dovuto il contributo unificato pari a € 310.